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广东农村基层治理何以出现“不适”?

“大村小镇”特点明显 权责失衡负担重

2019-01-02 11:06 来源:南方网

  广东一个行政村,下辖的自然村平均为12个,而山东平均只有1.3个;广东每个镇平均有行政村17.4个,而山东则是64.9个。比较而言,广东农村呈现出鲜明的“大村小镇”特点。超大的村庄,意味着纷繁复杂的基层事务,但广东的村委会设置与外省并无不同,在这种背景下,农村基层治理出现了种种的不适应。

  通过深入广东农村基层、跨省开展深调研,省政协对农村基层社会治理存在问题的深层原因作出了分析。

省政协调研组深入各乡镇了解情况。

  广东呈“大村小镇”特点 部分基础设施仍较薄弱

  2018年,广东省政协调研组分赴江苏、浙江、福建、山东四省开展调研,从镇村治理规模、农民教育水平、村级基础设施等各方面进行了横向比较,发现广东有着特殊的省情,同时在多个方面均存在短板。

  省政协调研组发现,广东农村呈现出“大村小镇”特点。山东、浙江两省的镇、村治理规模具有鲜明的“小村大镇”特点:山东平均每个行政村下辖自然村只有1.3个,接近于直接在自然村设立村委会;浙江平均每个行政村下辖的自然村也只有3.5个。而广东村辖自然村(村民小组)平均为12个左右,行政村治理范围更大,是全国平均值5.3个的2倍多。同时,广东乡镇下辖行政村数量相对较少,平均每镇辖村17.4个,而山东为64.9个,浙江为33.6个。

  就村民人口而言,山东每个行政村人口平均有为526人,浙江是592人,而广东则多达1712人,是山东、浙江的3倍左右。人多,村民小组多,自然村多,这导致在村级治理上,广东比其他省份的难度也会更大。

  在农村基础设施与基本公共服务方面,省政协调研组报告指出,与2006年第二次普查相比,广东农村基础设施和基本公共服务有了较大改善,但部分项目10年来变化不大。一是有幼儿园、托儿所的村覆盖率变化不大,只是由34.5%提高到39.5%;二是有卫生室的村覆盖率变化不大,只是由82.5%提高到82.9%;三是有50平方米以上的综合商店或超市的村覆盖率变化不大,只是由32%提高到38%;四是有农民业余文化组织的村覆盖率仍然较低,只是由15.6%提高到29.3%;五是只有23.2%的村实施生活污水集中处理或部分集中处理;六是只有24.8%的村有电子商务配送站点。另外,自然村虽然基本实现村村通公路,但硬底化率还很低。

  比较发现,广东相对薄弱的部分基础设施、基本公共服务项目与先进省份相比,差距较大。例如,实现生活污水集中处理或部分集中处理的村,广东只有23.2%,而浙江高达89.8%;有业余文化组织的村,广东的比重在五省中最低,为29.3%,也低于全国41.3%的平均水平,浙江则高达62.5%。

  省政协调研组报告指出,农民生活条件各主要指标,广东均低于江苏和浙江,大多数指标还存在较大的差距,如净化自来水供给率,江苏已达93%,浙江89%。农村主要耐用消费品拥有量,广东在东部地区也处于相对落后的位置。

  在设施农业与农业综合开发上,广东与山东、江苏等省份相比,也有不少差距。广东温室种植面积只有3.4千公顷,不足江苏的31%,只相当于山东的5%;大棚种植面积,也只有江苏的9.7%、山东的7.3%。

  在农业综合开发投入资金来源上,与山东、江苏相比,除了地方财政投入有较大差距外,来自中央财政资金差距更是巨大。2016年,广东农业综合开发来自中央财政的资金为6.04亿元,而江苏为17.7亿元,山东更是多达20亿元,两省仅中央财政投入就已经超过广东全年投资总额。

  各地集体经济发展失衡 资产高度集中于珠三角

  基层党组织、村民委员会、集体经济组织是农村的“三驾马车”,但省政协调研组发现,东西两翼与珠三角的农村集体经济组织发展严重失衡。

  据统计,目前广东有村级经济联合社22880个,组级经济合作社217415个。截至2017年底,全省农村集体总资产5598.76亿元(不含深圳),占全国农村集体资产总额1/6,总收入为894.31亿元。

  但广东各地区农村集体经济发展极不平衡。2017年,全省农村集体资产总额中,广州、佛山、东莞、中山4市就占了81%;全省农村集体总收入中,上述4市也占了80%。

  数据显示,广东的农村集体资产高度集中在珠三角地区。其资产总额占全省的88.75%,村级资产占84.92%,组级资产更是占了全省的96.70%。其他三大区域中,东翼(汕头、潮州、揭阳、汕尾)农村集体资产总额为374.52亿元,占全省总量的7.36%,村级集体资产为367.56亿元,占全省的10.70%;山区5市(韶关、梅州、清远、河源和云浮)资产总额为118.81亿元,占全省的2.31%;西翼(湛江、茂名、阳江)资产总额仅为79.04亿元,占全省的1.55%。东西两翼和山区12个地级市的农村集体资产总额合计只有572.37亿元,仅相当于珠三角的12.68%,为东莞市的36%。

  广东各市中,农村集体资产总额最高的是东莞,有1582.01亿元,占全省总量的31.10%,其次是广州1467.99亿元,占全省28.86%,两市合计占全省的60%;此外,佛山农村集体资产总额达760.26亿元,中山达357.94亿元,4市合计占全省81.94%。农村集体资产超100亿元的,还有汕头、江门和揭阳。农村集体资产最低的3个市为河源(13.83亿元)、云浮(18亿元)、阳江(18.4亿元)。

  广东各地农村集体资产主要集中在村级,但除珠三角8市和东翼的汕头、揭阳、潮州外,其他各市农村集体资产均在35亿元以下,这些地区的农村村组两级集体资产大都微乎其微。如全省经营性农村集体资产主要集中在珠三角4个市一样,各市农村集体资产尤其是村级集体资产同样集中在少数地域,更广大的地域、更多乡村的集体资产只是村民小组(自然村)所有的土地、山林、水面等资源性资产。

  省政协调研报告指出,2016年对全省18574个行政村(占全省总量的94%)的统计结果显示,33%的村当年无经营收入,23%的村收入在5万元以下,收入在10万元以上的村只占29.5%。分各区域看,西翼48%的村当年无经营收入,收入在10万元以上的村只占7.6%;山区当年无经营收入的村占30%,远低于东西两翼,收入在10万元以上的村占17%,5万元以下的村占比最大,达34%,整体呈现出“橄榄型”结构;东翼当年无经营收入的村占42%。

  乡镇政府权责不对等 部分地方政策落地难

  省政协的调研显示,很多政策落地的“最后一公里”阻力最大,甚至可能导致政策最终无法执行。

  调研组认为,基层社会治理存在的问题虽然发生在农村,有其历史和现实的各种原因,但都可以在上级领导机关找到根源。

  在一些地方,一些基层干部囿于地方、部门、小团体或自身利益,对政策采取选择性落实、象征性执行。一方面,一些地方对政策宣传辅导不深入,使基层干部群众对政策的理解把握不准确不全面;同时,一些地方对落实中央和省的部署要求缺乏深入系统研究,制定实施细则脱离实际和农民群众需求,发份文件了之,填份表格了之,签份责任状了之,使基层找不到贯彻落实的抓手和方法。

  有基层干部向调研组反映称,一些好经验好做法在省市层面管用,但不能在基层照搬照套,比如说,干部交流制度。这是一项成熟的干部政策,但在乡镇一级,就要慎重推进。“农村的工作主要靠早晚和节假日,交流的干部周一早上来,周五下午走,怎么把工作做到村民家里?而且大部分干部都是外地的,语言不通,怎么跟村民交流?”该基层干部提出。

  省政协的调研报告分析指出,乡镇政府权责不对等,职责定位缺乏科学分类,可支配的资源和能力不足以满足农村基层社会治理的需要。一方面,行政执法权是以县(市、区)一级为主体的,县级政府及其部门把行政执法权留下,把行政执法责任推卸给乡镇,乡镇政府常常在属地管理的要求下被赋予无限责任,从而导致乡镇政府在无执法权的情况下以有限的资源承担无限的责任,再次“向下”摊派成了必然选择。

  在粤东、粤西、粤北地区,70%的乡镇党委书记任现职时间不到3年,过于频繁的主官流动,导致党建第一责任人责任落实不到位,短期行为现象突出,进一步削弱了乡镇对农村基层社会治理的推进作用。各种政策层层落实责任,一些本该各级政府职能部门承担的责任,最终却“落实”到了村民自治组织、村委会主任的一纸“第一责任状”上。村委会,无论是人力、物力、财力,还是政策理解把握能力,都不具备完成这种种考核责任的治理能力,偏离了《村民委员会组织法》规定,荒废了自治的主业,成了一个“不务正业”的组织。

  省政协调研组报告分析认为,基层干部的工作任务、待遇与成长空间不一致。基层干部苦、难、忙、烦、乱的生活状态,与待遇低、成长发展空间受限形成强烈反差。“当村干部,还不如外出打工”。村干部任务重、考核责任多,在欠发达地区每月补贴只有2500元,这是粤东、粤西、粤北地区大多数农村干部唯一的“工资性收入”;与此同时,村干部养老保险补助、离任生活补助等基本靠各市自筹,标准低,地区差异大,同样缺乏保障。

  南方网全媒体记者 欧阳胜勇 通讯员 杨帆

  

编辑: 樊静东

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